Краткий анализ и предложения по изменениям федерального законодательства для обеспечения гарантий государственной защиты независимости региональных Уполномоченных по правам человека, их особого статуса и реализации ими своих полномочий
Главная страница» Краткий анализ и предложения по изменениям федерального законодательства для обеспечения гарантий государственной защиты независимости региональных Уполномоченных по правам человека, их особого статуса и реализации ими своих полномочий
Краткий анализ и предложения по изменениям федерального законодательства для обеспечения гарантий государственной защиты независимости региональных Уполномоченных по правам человека, их особого статуса и реализации ими своих полномочий
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (далее – ФКЗ) определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.
Единственным на сегодняшний момент правовым основанием создания института региональных Уполномоченных по правам человека (УПЧ) является статья 5 указанного закона. Согласно указанной статье, в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. При этом финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта Российской Федерации.
То есть, указанной статьей ФКЗ, как отсылочной нормой, вся полнота правого регулирования института региональных УПЧ полностью делегирована субъектам РФ.
ФКЗ не содержит никаких указаний на закрепление каких-либо базовых принципов, каких-либо обязательных правовых гарантий защиты деятельности УПЧ, наличие которых в неизменном виде должно присутствовать в региональных законах об УПЧ. Федеральный закон, регулирующий правоотношения в этой части так же отсутствует. Это неправильно, так как противоречит Конституции РФ.
В соответствии с частью в) статьи 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится, в том числе регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защита прав национальных меньшинств. ФКЗ регулирует деятельность уполномоченного должностного лица в этой сфере правоотношений на федеральном уровне.
В соответствии с подпунктом б) части 1 статьи 72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов относится, в том числе защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств, что подразумевает наличие федерального правового акта, регулирующего деятельность уполномоченных должностных лиц субъектов РФ в этой сфере, как на уровне федерации, так и на уровне субъектов.
Здесь вполне уместна аналогия с избирательным законодательством, имеющим четкую иерархию правовых актов от федерального до местного уровня, с конкретным делегированием на нижестоящий уровень выбора конкретных зон и вариантов правового регулирования.
Как показывает правоприменительная практика, международные правовые акты в области прав человека, ратифицированные РФ и, в соответствии с Конституцией РФ, имеющие высшую юридическую силу и прямое действие в РФ, органами государственной власти и местного самоуправления, судами практически не применяются. Исключением являются ситуации, когда эти договоры и их принципы продублированы в соответствующих федеральных законах, или в федеральных законах о ратификации международных правовых актов. В лучшем случае такие акты, принципы и нормы, изложенные в них, воспринимаются, как справочные или рекомендательные документы, но не как правовые акты, подлежащие непосредственному исполнению и применению.
Именно такая ситуация и сложилась в сфере правового регулирования деятельности региональных УПЧ.
Сам статус должности УПЧ, так же, как и судьи, и прокурора, и полицейского подразумевает неизбежное наличие конфликтов с сильными мира сего. То есть с должностными лицами, чиновниками, государственными и муниципальными органами, политическими организациями, экономическими группировками, интересы которых зачастую, представляют именно должностные лица и политические структуры. В силу этого неотделимой частью любого закона об УПЧ должны быть положения, предоставляющие УПЧ государственные гарантии и защиту его деятельности и жизни в интересах защиты и восстановления прав и свобод рядовых граждан. И эти гарантии должны быть не декларативными. Они должны исключать возможности косвенного «воздействия» и давления на УПЧ, вмешательства в его деятельность. Для этого в законах должны быть закреплены не только независимый и неподотчетный статус УПЧ, но и гарантии этого статуса и возможности реализовать свою компетенцию и полномочия в тех условиях, и на тот срок, которые были определены при назначении УПЧ на должность.
Для большинства региональных властей в настоящее время институт УПЧ является модным трендом. Эдакой престижной цацкой, повышающей авторитет перед федеральным центром, иностранными партнерами и коллегами из других субъектов. В то же время они вполне здраво понимают потенциальные угрозы от присутствия на своей территории такого государственного института, если им всерьез займется твердый, принципиальный и «неуправляемый» человек. Поэтому практически ни в одном субъекте РФ нет региональных законов, дающих уровень гарантий и защиты УПЧ, равный или близкий к уровню таких гарантий и защиты у его федерального коллеги. К счастью у УПЧ в РФ эти гарантии представлены в полном объеме, в полном соответствии с высокими международными стандартами в этой сфере.
Практически все региональное законодательство об УПЧ обязательно содержит декларативную норму о независимости УПЧ и гарантиях государственной защиты его статуса и полномочий, но при этом, либо не содержит вовсе положений подкрепляющих эту декларацию, либо намеренно закрепляет в своем региональном законе рычаги воздействия и оказания давления на УПЧ. Главным рычагом давления является положение о возможности досрочного прекращения полномочий в связи с выражением недоверия по основаниям, не требующим доказательства в виде вступившего в силу решения суда. Серьезными рычагами являются так же незащищенность вопросов финансирования, возможности изменять статус, численность и структуру аппарата УПЧ, административная зависимость аппарата и самого УПЧ от структур региональной власти.
Гарантией реальной независимости УПЧ, как государственного института, его «особого» статуса в системе государственных органов и лиц, замещающих высшие государственные должности в субъектах РФ, могут быть, с моей точки зрения, следующие принципы, закрепленные законодательно:
1) минимально гарантированный объем финансирования, достаточный для обеспечения реального осуществления своих полномочий в полном объеме, в том числе по обеспечению материальными и человеческими ресурсами, закрепленный защищенной статьей бюджета. Это требование неоднократно указывалось в итоговых замечаниях Комитета ООН по правам человека по периодическим докладам РФ в этой сфере. Желательно, чтобы законы имели четкие критерии определения численности и структуры аппаратов УПЧ;
2) наличие у УПЧ самостоятельного (независимого от органов власти) аппарата, имеющего статус госоргана - юридического лица, и обеспечивающего его основную деятельность. Аппарат не должен входить в качестве структурного подразделения (или в подчинение) в органы государственной исполнительной или представительной власти. При этом вопросы обеспечения хозяйственной и материально технической деятельности УПЧ и его аппарата могут осуществляться соответствующими подразделениями органов представительной или исполнительной власти (хороший пример - Новгородская область). Такой подход высвобождает аппарат от несвойственных ему функций таких, как проведение конкурсов по закупкам, содержание помещений, транспорта, бухгалтерии и т.п., и уменьшает его численность;
3) законодательное закрепление запрета на возможность обратной силы принимаемых в законы об УПЧ поправок в части нераспространия их на действующего УПЧ. В том числе, в отношении изменения сроков его полномочий, объема его компетенции, статуса, оснований досрочного прекращения полномочий и изменения процедуры досрочного прекращения полномочий, статуса аппарата УПЧ (по аналогии с избирательным законодательством);
4) законодательное закрепление закрытого перечня оснований досрочного прекращения полномочий УПЧ, аналогичного основаниям и порядку, определенным статьей 13 ФКЗ. При этом в законе должен быть прямой запрет на досрочное прекращение полномочий УПЧ на основании «выражения недоверия» по любым основаниям, отличным от изложенных в указанной статье;
6) закрепление в административном и уголовном законодательстве санкций (наказания) лиц, виновных в неисполнении, ненадлежащем исполнении, воспрепятствовании или вмешательстве в деятельность регионального УПЧ, осуществляемую им в пределах своей компетенции;
7) законодательное закрепление исключений для региональных УПЧ требований федеральных законов в части порядка и сроков подготовки ответов на обращения граждан. В настоящее время повсеместно имеет место коллизия федерального и регионального законодательства об УПЧ в этой части. Во многих субъектах РФ органы прокуратуры субъектов в силу этого обстоятельства пытались привести законы об УПЧ в соответствие с федеральным законодательством через суд или инициировали внесение соответствующих поправок;
8) законодательное закрепление исключений для региональных УПЧ требований федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих поведений государственных служащих и должностных лиц, запрещающих им оценку деятельности и публичную критику органов власти и должностных лиц, или их отдельных действий (бездействий);
9) законодательно на федеральном уровне запретить региональным УПЧ членство в политических партиях. Это позволит обезопасить регионального УПЧ от еще одного канала давления и вмешательства в его деятельность. Отсутствие такого запрета в федеральном законодательстве привело к тому, что по инициативе прокуратур в судебном порядке такие запреты исключены из региональных законов об УПЧ;
10) законодательное закрепление за конкретной силовой структурой ответственности по обеспечению личной безопасности УПЧ и членов его семьи в случае необходимости и порядка обращения за таким обеспечением.
Все эти гарантии можно закрепить только на федеральном уровне. И делать это надо незамедлительно. Есть еще масса вопросов, которые необходимо урегулировать на федеральном уровне, например, взаимодействие и соподчиненность федерального УПЧ и его региональных коллег и др. Но указанные выше пункты нужно реализовывать незамедлительно, в первую очередь пункты 3) и 4). Это можно реализовать соответствующей поправкой в ФКЗ нормой распространяющей это требование на региональных УПЧ. Остальное пока может чуть повременить.
Из практики моих коллег и анализа региональных законов об УПЧ могу утверждать: там, где региональная власть действительно работает в интересах своих граждан и своих регионов, а не в собственных интересах, там и выше реальный уровень законодательной защиты статуса и гарантий деятельности их УПЧ, реальная независимость этого института.
Борис Дульнев, июль 2012 года
Главная страница» Краткий анализ и предложения по изменениям федерального законодательства для обеспечения гарантий государственной защиты независимости региональных Уполномоченных по правам человека, их особого статуса и реализации ими своих полномочий
